国办发文支持国企办医,能否缓解看病难

医院管理研究中心研究员曹健

一直以来，优质医疗资源总体上供给不足、分布不均衡，是医疗卫生领域面临的突出问题，也是造成患者跨区域就医、增加医疗成本乃至民众“看病难”的重要原因。

为此，国家层面近年来多次提出，要加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，并通过推进区域医疗中心建设、医院向薄弱区域扩容、紧密型医疗联合体建设等探索和实践，取得了较好成效。

日前，国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革年重点工作任务》（以下简称《任务》），明确了今年深化医改4项20条措施，其中，“推动优质医疗资源扩容和均衡布局”依然作为重点工作被列出，不同的是，增加了一项最新要求：优化支持国有企业办医疗机构发展，年10月底前制定相关政策文件。

这是年新医改以来，我国首次将支持国企办医提到新的高度、赋予新的使命。此前，医院在我国医疗卫生服务体系中的作用被不断弱化，从最早期数量占比三分之一，到如今仅为十分之一。

不过，医院在完成特殊时代使命之后，并没有随之彻底消失，一部分反而不断发展壮大成长为当地的优质医疗机构，为满足当地居民的医疗健康需求做出了新的贡献，被当地政府视为重要的区域性医疗中心。尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，不少医院设立发热门诊，收治疑似、确诊病例并派出医护人员支援疫情防控，医院外一支重要且不可或缺的抗疫力量。

▲图/新华社发

未来，随着健康中国战略和深化医药卫生体制改革的不断推进，医院经过系统性重组与定位之后，旧有范式将演变成新型国有医疗集团，并被重新纳入到国家医疗卫生服务体系中，承担其应有的职能与使命。

“国企办医”职能再定位

上个世纪五六十年代，国家大力发展工矿企业，由于这些企业和矿区大多远离城区，为解决职工及家属就医问题，医院作为一种职工福利开始兴起，逐渐为当地居民提供了不可替代的医疗卫生保障。

随着社会进步和经济快速发展，当初远离城区的企业和矿区渐渐成为繁华之地，职工及其家属就医有了更多选择，不再局限于医院。因此，医院最初的职能也逐步退化，直到上个世纪90年代后期基本不复存在，医院也面临改革。

年，在国有企业普遍亏损的背景下，为了给企业减负，原国家经贸委等六部委联合发布《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，医院随后进行了一轮大规模、集中式的改制与剥离。不过，在这次改制大潮下，只有不到半数的医院进行了改制，医院则选择了观望。

而从改制后的医院发展看，成功案例寥寥无几。这一轮集中式的医院改制与剥离，可以说既不成功也不彻底。

为剥离国企办社会职能和解决历史遗留问题，年8月，国务院国资委等六部门联合印发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》，提出不以健康产业为主的国有企业，除承担职业病防治等特殊功能的、特殊领域医疗保障的医疗机构，以及面向企业职工服务的门诊部、卫生所、医务室外，原则上不再直接管理医疗机构。《意见》还对国企办医疗机构指定四条路径：移交地方管理、关闭撤销、资源整合、重组改制，医院改革应于年底前完成。

由此，医院深化改革的问题再次被推至台前。

据国务院国资委统计，截至年底，还剩医院未完成改革，而且，从实际执行情况看，剥离医院的进程远比预期的更加艰难和缓慢。

正因如此，国务院国资委不得不在时间节点上做出让步，把医院的剥离大限从原定的年底延至年，增加三年“缓冲期”。

从各地情况看，在以上四种改革路径中，资源整合与重组改制两种模式相对更容易操作。

为此，年7月,国务院国资委发布《关于进一步推进中央企业办医疗机构深化改革有关事项的通知》，明确指定国药集团、华润集团、中国诚通、中国通用、中国国投、中国国新6家中央企业可参与国有企业办医疗机构的资源整合，支持通过资产转让、无偿划转、托管等方式对国有企业办医疗机构进行资源整合，实现专业化运营和集中管理。

与此同时，一些省级国医院管理平台，如陕西、辽宁、浙江等地成立了省级健康医疗产业集团。

通过多种方式的整合，到年底，按照国家所定的4条剥离路径，多家医院剥离工作基本到位。

新老问题待解

形式上的改革非常容易，内在的改革最为艰难。虽然完成了表面上的重组，但医院的一些积弊仍未解决，而且新形势下还浮现出新问题。

首先，身份属性不明。

医院身份“两不靠”，带来诸多待遇不公和发展困难。当前，多数医院属于非政府办事业单位法人主体，医院公益性的特点和社会办医由企业出资建设的特点，但却在医保政策、人才政策、区域医疗资源规划等方面面临“两不靠”的尴尬处境，医院待遇，也无法享受社会办医的灵活机制与支持政策。

第二，改革成本高昂。

医院性质千差万别，既有事业编制又有企业编制，同医院又分别隶属于不同级别的下级企业，大小规模不一。医院没法关闭，地方政府难以接收，国有平台也不愿意要，只能接受社会资本重组。这种改制往往很难让所有人满意，事实上也是不可能的。

此外，历史遗留问题解决路径不清晰，改革操作存在较多现实障碍，诸如土地性质、产权、职工身份等，以及职工安置补贴等费用高昂，这一系列的问题叠加医院改革成本居高不下。

第三，人才流失严重。

新医改后，医院医院的快速扩张，医院不断萎缩，人才不断被前二者所吸纳。与此同时，近年医院的投入逐渐减少甚至断档，又进一步加剧了医院的人才流失，医院生存艰难。

▲图/ICphoto　　第四，重组融合困难。

医院，首先要与接收的主体企业在文化、战略上能够融合，其次在学科建设、科研项目、设备投入等方面有保障，才医院业务实力能够与市场需求紧密结合，医院高质量发展。

未来发展路径何在

时至今日，在一些地区尤其是中西部地区，医院已经发展成为当地最重要的优质医疗资源，在公益性方面也体现出国有企业本色。“优化支持国有企业办医疗机构发展”成为推动优质医疗资源扩容和均衡布局的重要举措之一。

那么接下来，理应将一批具有较强医疗技术和服务能力的医院纳入到优质医疗资源的网格化布局中，充分发挥其效益最大化。在具体操作层面，要把握以下要点：

首先，医院的发展战略需重新定位。

按照国务院国资委的改革方案，老医院的重组、划转，从一家国企进入另外一家国企，其核心问题——体制机制，并没有根本性的改变，导致资源重组医院可以释放生产力，去适应激烈的行业竞争。

因此，亟需明确医院改革后的发展定位问题——究竟是医疗卫生事业性还是医疗健康产业性？这关乎医院未来发展规划与战略。如不明确，医院或将继续在夹缝中艰难生存。

第二，国企办医组织属性亟待改革。

从上一轮医院改革效果来看，国企内部的重组改医院的内在发展活力，依然局限于事业属性的体制框架以及国有资产管理监管，没有形医院发展模式。

对于一部医院来说，探索市场化路径的努力也未能取得预期进展和成效。医院与母体企业之间的关联，仍然受制于国有资产保医院收益和资产不可处置权的矛盾中，医院无法落实管理自主权，发展空间有限。

此外，从改革基调上看，医院发展的指导思想就是要“坚持以人民健康为中心，坚持公益性主导”，但一些国有企业集团在进行重组老医院时，有奔赴资本市场的预期，且各级国资委按照企医院进行考核，这与坚持以公益性为主导的医改目标产生了背离。

要解决这些矛盾和障碍，就必须从根源上对国有企业医疗集团进行重大创新与改革，促进国医院实现企业法人化和市场主体化。解决之道则在于积极探索转变为“社会企业”。

所谓社会企业，是用商业模式实现社会公益目的的一种企业法人组织形态，突破了非营利组织和营利性组织之间的界限，具有公益和营利双重任务。社会企业通过采取企业化的运作和管理模式，在平衡社会目标和经济目标方面实现了对传统非营利组织的超越。

因此，相较于传统的非营利组织，社会企业的独立主体地位、市场营利能力能够弥补当前医院主体性地位不立、营利能力不足的缺陷。并且，社会企业的非营利性、经济性、公益性和独立性等特征，与医院的公益目标和商业属性天然契合。这可能成为当前深化医院改革的另一种路径选择。

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